Никита Мишаков: «Централизованное управление такой огромной страной, как Россия, крайне неэффективно»
- Вкладка 1
При написании этого эссе я ставил перед собой две задачи. Первая – необходимо было предложить законопроект, который является самым необходимым для России. Вторая – этот закон должен был работать в современной России. Первая задача нетривиальна сама по себе, но осложняется тем, что на первый взгляд кажется, что в России принято большинство законов, необходимых для либерального и справедливого государства: гарантии свободы граждан и СМИ, гарантии социальной защиты и верховенства права и так далее. Вторая задача вытекала из особенностей правоприменения в России: действительно, в России много хороших и нужных законов, но трактуются они в пользу государственного интереса, а если такая трактовка невозможна, то законом просто пренебрегают. Поэтому я старался найти такой закон, который, с одной стороны, сделает Россию лучше, а с другой стороны, будет жизнеспособен в реалиях предвыборной России 2016 года.
Таким законом мне кажется закон о федерализации и местном самоуправлении РФ. Действительно, Россия – федеративное государство, это записано в конституции. Но в действительности мы видим централизованное государство с мощной исполнительной властью. Это проявляется во всем – начиная от назначения глав субъектов регионов с одобрения президента и заканчивая тем, что единственной надеждой жителей регионов остается расчет на помощь от все того же президента. Единственный источник власти не только делает невозможными никакие либеральные и демократические изменения в стране, ведет к деградации всех институтов, но и препятствует развитию гражданского общества и того, что можно было бы назвать гражданской ответственностью. Рассмотрим, что может из себя представлять подобный законопроект, почему он необходим и почему возможен.
Основные положения данного законопроекта:
1) Главы субъектов должны избираться жителями регионов и только ими. Одобрение и любая иная поддержка, как и возможность отстранить главу субъекта региона президентом, должны быть запрещены.
2) Все налоговые сборы должны оставаться на местном и региональном уровнях, за исключением тех, которые идут на финансирование общегосударственных нужд: армии и системы образования. Вопрос степени финансирования центра регионами является дискуссионным, но кажется необходимым, чтобы регионы обладали финансовой независимостью.
3) Финансирование центром регионов должно осуществляться на конкурсной открытой основе. Необходим орган, который будет публично решать в какой степени поддерживать тот или иной регион. Кажется неизбежным, что на первых этапах перехода к реальному федерализму будет необходимо продолжать выравнивающую политику.
Почему это необходимо
Централизованное управление такой огромной страной, как Россия, крайне неэффективно. Эта неэффективность может скрашиваться обилием средств, например, нефтяной ренты, но такая экономическая модель недолговечна. Существует целый ряд экономических моделей федерализма, которые доказывают, что в стране с высоким уровнем коррупции и слабыми институтами гораздо более эффективным территориальным устройством является федерализм.
Но дело не только в этом. Такая система, при которой все или большинство решений спускают сверху делает невозможным правовое или институциональное развитие в регионах. Местные элиты зависят не от народа, а от центра, и реализуют его запросы. Поскольку их нахождение у власти не связано с поддержкой населения, то появляются плохие стимулы и власть начинается ориентироваться не на население региона. В свою очередь население, понимая, что местные власти ничего не способны решить и никакой реальной властью не обладают, теряет надежду на то, чтобы самостоятельно повлиять на события в регионе. Это порождает патерналистское общество, где население надеется лишь на то, что об их проблемах узнают «наверху» и им помогут. Это делает политическую жизнь в регионах малоинтересной. В итоге, население не вовлекается в решение своих проблем самостоятельно, о чем свидетельствует низкая вовлеченность граждан в какую бы то ни было активность. Понимание, что именно от них зависит то, как будет развиваться их регион, осознание, что они являются источником власти в регионе, даст возможность людям вернуться в политику, бороться за свои права и участвовать в политической жизни. Это чувство ответственности является необходимым для любого демократического общества, а любая авторитарная власть заинтересована в создание механизмов исключения. Если сделать это юридически нельзя из-за возможной реакции населения, то выгодно просто лишить население мотивации к участию. Федерализация является препятствием к такого рода исключению и тем самым является преградой для авторитаризма.
Стоит ли говорить о том, что глава субъекта, которого избирает собственное население, ориентирован в первую очередь на население и куда более независим в принятии решений. Это создает принципиально иную ситуацию, когда элитам – как региональным, так и федеральным – приходится сообща вырабатывать компромиссные решения. Подобный диалог – одно из условий существования эффективной демократии.
Почему это возможно
Взаимоотношения центра и регионов очень долгое время описывались формулой «лояльность в обмен на финансовую поддержку». Региональные элиты обеспечивали победу команды «Единой России», выполняли обещания президента по увеличению объемов социальной поддержки населения и получал взамен трансферты из центра и до некоторой степени право их распределять внутри региона. Эта политика обеспечивалась увеличивающейся рентой с продажи углеводородов и сегодня явно себя исчерпала. Центру нечего предложить регионам, трансферты сокращаются, и нет причин для перелома тенденции. Региональные власти не могут обеспечить выполнение обещаний правительства и президента по увеличению различного рода социальных выплат. Показательно, что вопрос про индексации пенсий прозвучал именно в Крыму – регионе, который должен был стать образцово-показательным. «Денег нет, но вы тут держитесь. Всего вам доброго».
Что можно предложить, если не деньги? Власть. Право зарабатывать самим. Скорее всего это неизбежно случится и так, выбор только в том, случится ли это до потери лояльности местных элит или после.
По этим же причинам на это согласятся регионы. Да, они привыкли лоббировать свои интересы в кремлевских коридорах и еще не умеют зарабатывать самостоятельно. Но и они понимают, что такая система жизнеобеспечения регионов себя исчерпала.
Риски и проигравшие
Симон Кордонский в своей книге «Сословная структура постсоветской России» пишет о сохранении средневековых институтов и механизмов власти в стране. Если описывать Россию в терминах, которыми обычно описывают Средние века Западной Европы, то велик риск превращения региональных лидеров в феодалов, которые распоряжаются своим регионом как собственностью. Действительно, независимость от центра может привести к попыткам извлечь максимальную прибыль из региона без оглядки на население, и для ограничения этого нужны механизмы сдерживания. Сегодня таковым является необходимость лояльности местного населения. В случае децентрализации таким механизмом должны стать честные выборы и ограничения полномочий глав субъектов законодательной властью. Точно так же как центр отказывается от части своих полномочий в пользу региональных элит, региональный элиты должны передать часть полномочий на местный уровень.
Безусловно проигравшим является центр, который привык управлять регионами в ручном режиме. Независимый Совет Федерации тоже может стать проблемой для принятия тех или иных решений. Невозможность контролировать регионы с помощью собственной власти и денег приведет к необходимости договариваться и идти на уступки. Другой проблемой станет резкое сокращение федерального бюджета, что будет означать невозможность перераспределения доходов с целью обеспечения лояльности, по крайне мере в прежних объемах.
Тем не менее, нам представляется, что основой государства должен быть принцип «государство для человека», а не наоборот, и интересами государственной власти можно жертвовать, если это ведет к улучшению качества жизни.